بررسی و ارزیابی تأثیر عوامل غیرمالی بر پیشرفت طرحهای عمرانی در استان ایلام
چکیده
توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور از جمله اهداف جدی مسئولین و همچنین مردم محسوب می‌شود و برای دستیابی به این اهداف رویه‌هایی مبتنی بر سلسله مراتبی از هدفها گزینه شده است در این رویه‌ها، هدفهای بلندمدت در قالب برنامههای پنجساله تنظیم می‌شود و در قالب بودجه‌های سالانه نیز هدفهای کوتاه مدت به صورت فعالیت تعریف و به اجرا گذاشته می‌شود. بخش دولتی به ویژه در کشورهای در حال توسعه با اجرای طرحها و پروژه‌های مختلف نقش مؤثری را در اقتصاد کشور ایفا می‌نماید که اجرای مناسب آنها از نظر رعایت حجم اعتباری و معیار زمان ،به مثابه چرخهایی برای تحرک ماشین رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی به شمار می‌روند هرچند این مهم در کشور ما و به دنبال آن در استان ایلام با مشکلاتی روبه‌رو میباشد که باعث تأخیر در اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی و در نتیجه منجر به مسدود شدن منابع مالی دولت، راکد ماندن اموال دولت بصورت طرحهای نیمه‌تمام و بالاخره عدم دستیابی به اهداف برنامه توسعه خواهد شد.
در کشور ما بیش از 50 سال است که پیشینه برنامه‌ریزی وجود دارد در قالب این نظام، تصمیم‌های مربوط به طرحهای عمرانی در صدر سلسله مراتب نظام اداری و تصمیمگیری گرفته شده و برای اجرا به رده‌های پائین‌تر هرم ابلاغ می‌شود. حال با توجه به اینکه هر سال حجم زیادی از بودجه سالانه کل کشور به اجرای طرحها و پروژه‌ها عمرانی اختصاص می‌یابد بنابراین مشاهده شده عواملی کمی و غیر کمی در پیشرفت یا کُند شدن اجرای طرحها در سطح کشور و به دنبال آن در استان ایلام دخالت دارد که این ابعاد در برگیرنده عوامل فرعی‌تر هستند. لذااین مقاله به بررسی و ارزیابی عوامل غیرمالی که می توانند بر پیشرفت طرحهای عمرانی در استان ایلام اثرگذارباشند، می¬پردازد. نتایج مقاله نشان می¬دهد که میزان آشنایی مدیران باقوانین ومقررات طرحهای عمرانی، میزان تحصیلات پیمانکاران و میزان تخصص کارکنان دستگاههای اجرایی بر پیشرفت طرحهای عمرانی مؤثرند.
کلید واژه: طرح عمرانی، بودجه دولت، پیمان، مدیریت پروژه،رتبه بندی پیمانکار،برنامه پنجساله.
1- مقدمه و طرح موضوع
توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور از جمله اهداف جدی مسئولین و همچنین مردم محسوب می‌شود و برای دستیابی این اهداف رویه‌هایی مبتنی بر سلسله مراتبی از هدفها گزینه شده است در این رویه‌ها، هدفهای بلندمدت در قالب برنامههای پنج¬ساله تنظیم می‌شود و در قالب بودجه‌های سالانه نیز هدفهای کوتاه مدت به صورت فعالیت تعریف و به اجرا گذاشته می‌شود. در رویکرد سیستمی به موضوع، فرایند طرحهای عمرانی به مثابه سامانه‌ای متشکل از سه مرحله تصمیم‌سازی، اجرا و کنترل نگریسته شده؛ اعتقاد بر این است وجود یا عدم وجود مشاهده‌های بنیادین در هریک از این سه زیرسامانه، توفیق یا شکست طرح را رقم خواهد زد (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی آذربایجان شرقی، 1380).
در واقع رشد و توسعه اقتصادی هر کشور نیازمند تهیه برنامه‌هایی است که بتوان بر پایه آن نسبت به تخصیص بهینه منابع و استفاده مطلوب از امکانات گامهای مؤثری برداشت، در تهیه چنین برنامه‌هایی که وظیفه پاسخگویی به نیازهای اساسی جامعه را به عهده خواهد گرفت؛ آمار و اطلاعات در کنار سایر عوامل (منابع مالی، نیروی انسانی و ...) نقش تعیین کننده‌ای را ایفا می‌نماید.(www. Tec.mporg.ir)
تهیه برنامه برای آینده نیازمند نگرش به گذشته است، دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی یکی از مهمترین وظایف اصلی دولتها قلمداد می‌شود؛ از سوئی یکی از مشکلات عمده دولتها کمبود منابع مالی کافی برای پاسخگویی به نیازهای مختلف جامعه و مردم کشور خود میباشد، یکی از بخشهای مهم اعتباری دولتها، اعتبارات مربوط به طرحها و پروژه‌های عمرانی میباشد. فرآیند برنامه‌ریزی توسعه و تصمیمگیری اقتصادی منجر به گزینه بهینه آنها می‌شود. بخش دولتی به ویژه در کشورهای در حال توسعه با اجرای طرحها و پروژه‌های مختلف نقش مؤثری را در اقتصاد کشور ایفا می‌نماید که اجرای مناسب آنها از نظر رعایت حجم اعتباری و معیار زمان ،به مثابه چرخهایی برای تحرک ماشین رشد و توسعه اقتصادی و اجتماعی به شمار می‌روند هرچند این مهم در کشور ما و به دنبال آن در استان ایلام با مشکلاتی روبه‌رو میباشد که باعث تأخیر در اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی و در نتیجه منجر به مسدود شدن منابع مالی دولت، راکد ماندن اموال دولت بصورت طرحهای نیمه‌تمام و بالاخره عدم دستیابی به اهداف برنامه توسعه خواهد شد (وسیعی، 1383، 4).
عدم اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی ناشی از عوامل مختلفی است که بطور کلی به دو دسته تقسیم‌بندی می‌شوند: 1- عوامل مالی؛ 2- عوامل غیر مالی. عوامل مالی نیز به دو بخش طبقه‌بندی می‌شوند: 1- عوامل بودجه‌ای؛ 2- عوامل نقدینگی (زنگنه، 1386، 2) که عوامل بودجه‌ای، خود دارای زیرمجموعه‌هایی مانند: پیش‌بینی اعتبار کافی برای اجرای طرحها و پروژه‌های عمرانی در خلال زمان اجرا، ابلاغ به هنگام اعتبار مصوب طرحها و پروژه‌های عمرانی، مبادله به هنگام موافقتنامه، جابجایی بهینه اعتبار مصوب، ابلاغ به هنگام تخصیص اعتبار و... و عوامل نقدینگی نیز دارای ابعاد فرعی‌تری مانند دریافت به هنگام تنخواه‌گردان خرید، تنخواه‌گردان حسابداری، درخواست وجه و... می باشد.
در کشور ما بیش از 50 سال است که پیشینه برنامه‌ریزی وجود دارد در قالب این نظام، تصمیم‌های مربوط به طرحهای عمرانی در صدر سلسله مراتب نظام اداری و تصمیمگیری گرفته شده و برای اجرا به رده‌های پائین‌تر هرم ابلاغ می‌شود. حال با توجه به اینکه هر سال حجم زیادی از بودجه سالانه کل کشور به اجرای طرحها و پروژه‌ها عمرانی اختصاص می‌یابد بنابراین مشاهده شده عواملی کمی و غیر کمی در پیشرفت یا کُند شدن اجرای طرحها در سطح کشور و به دنبال آن در استان ایلام دخالت دارد که این ابعاد در برگیرنده عوامل فرعی‌تر هستند. در این مقاله، عوامل غیر مالی و بررسی نحوه تأثیر عوامل یاد شده در اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی مورد ملاحظه میباشد که عبارتند از: رتبه‌بندی پیمانکاران، میزان آشنایی مدیران دستگاههای اجرایی با قوانین و مقررات طرحهای عمرانی، شرایط اقلیمی استان، میزان تحصیلات پیمانکار و تخصص کارکنان دستگاههای اجرایی درگیر در طرحهای عمرانی.
در مورد تأخیر در اجرای طرحها و پروژه‌های عمرانی، برخی براین باور هستند که علت عدم اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی ناشی از عوامل مالی و عده‌ای نیز، بر این باورند که ناشی از عوامل غیر مالی است امروزه دولتها در قیاس با گذشته دارای وظایف گسترده و با اهمیتی در راستای رشد و توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور خود هستند دولت براساس برنامه‌ریزی توسعه که در سه سطح برنامه‌ریزی بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت شکل گرفته است به منظور رسیدن به اهدف توسعه مبادرت به اجرای طرحهای عمرانی می‌نماید و هر سال حجم قابل ملاحظه‌ایی از بودجه مصوب سالانه خود را به این مهم اختصاص می‌دهد اجرای چنین فعالیتهایی، دارای اهمیت ویژه و با اولویت برای دولت می‌باشند زیرا علاوه بر پوشش دادن به اهداف برنامه توسعه، باعث رشد و توسعه زیرساختها، بازده اقتصادی، ایجاد اشتغال مولد و در نتیجه رشد و توسعه بخشهای صنعتی، کشاورزی، فرهنگی و اجتماعی خواهد شد. اجرای به هنگام طرحها و پروژه‌های عمرانی در مناطق توسعه نیافته کشور باعث رشد و توسعه بخشهای مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی این مناطق و برون رفت آنها از محرومیت می‌شود.
2- کلیاتی در خصوص طرح¬های عمرانی
2-1. ضرورت تدوین و اجرای طرحها و پروژه‌های عمرانی توسط دولت
در گذشته، عمده‌ترین وظیفه دولت، وصول مالیات و حفظ نظم عمومی قلمداد می‌شد با گسترش جوامع و پیچیدگی مناسبات حاکم بر روابط اجتماعی، نقش دولت بعنوان یک عامل اساسی در تنظیم و استقرار موازنه اقتصادی جامعه، بشمار می‌رود.
در کشورهای در حال توسعه، دولت از طریق برنامه‌ریزی توسعه، نقش اساسی در شکوفایی حوزه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جامعه ایفا می‌نماید، برنامه‌ریزی توسعه، معمولاً در سطوح مختلف ولی مرتبط و مکمل یکدیگر، یعنی سطوح برنامه‌ریزی بلند مدت یا راهبردی، برنامه‌ریزی میان مدت یا تاکتیکی و بالاخره برنامه‌ریزی کوتاه مدت یا عملیاتی مورد ملاحظه قرار می‌گیرد ضرورت پاسخگویی به مردم در مقابل وظایفی که بعهده دولتها واگذار شده است مسئولیت سنگینی را در خصوص انجام برنامه‌ریزیهای، اقتصادی و اجتماعی که سرانجام بصورت بودجه نمایان می‌شود برای آنان بوجود آورده است و موجب می‌شود که دولت در انجام این برنامه‌ریزیها، نهایت دقت و اهتمام را بعمل آورد.
یکی از مشکلات کشورهای در حال توسعه، کمبود سرمایه و منابع مالی برای تسریع در روند و اجرای برنامههای توسعه بشمار می‌رود بنابراین با توجه به نیازهای نامحدود جامعه و محدویت منابع مالی، فرآیند تصمیمگیری اقتصادی دولت، براساس اهداف مطرح در متن برنامه‌ریزیهای سطوح سه‌گانه فوق می‌بایست به تخصیص بهینه منابع محدود به نیازهای نامحدود جامعه خاتمه یابد. (وسیعی، 1383، 29).
که در خلال این فرآیند، فعالتیها، طرحها و پروژه‌هایی مجوز اجرا خواهند داشت که با انجام آنها، بستر مناسبی برای حرکت در مسیر رشد و توسعه اقتصادی و شکوفایی در حوزه‌های مختلف اقتصادی، فراهم شود.
بهره‌وری مناسب از اعتبارات عمرانی هر طرح نیازمند طی مراحل مختلف شامل مطالعه، توجیه اقتصادی، اجتماعی، فنی و زیست‌محیطی، ارزیابی نتایج مطالعه، طراحی، اجرا، نظارت بر اجرا و آماده‌سازی برای بهره‌برداری است. اجرای ناقص هریک از مراحل اشاره شده (چرخه حیات پروژه) مشکلات زیر را بوجود می‌آورد:
- احتمال تطابق اهداف طرح با اهداف کمی و کیفی برنامه ضعیف می‌گردد.
- برآورد حجم عملیات و میزان منابع موردنیاز طرح فاقد دقت لازم می‌شود.
- مدت اجرا و در نتیجه زمان بهره‌برداری از طرح در هاله‌ای از ابهام قرار می‌گیرد.
- به درازا کشیدن مدت اجرا، باعث راکد ماندن سرمایه، استهلاک قسمتهای ساخته شده و... می‌شود.
انجام صحیح چرخه حیات پروژه، نیازمند عزم جدی دولت، تأمین منابع مالی، انسانی و تجهیزاتی متناسب با هر مرحله از کار است و این امر نیز تنها از راه برنامه‌ریزی کلان صحیح اختصاص منابع به طرحها و آنهم از راه حمایت و پشتوانه دولت امکان‌پذیر میباشد. (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور،1380، 21-20).
2-2. نظام فنی و اجرایی طرحهای عمرانی کشور
گستردگی ابعاد و ماهیت فعالیتهای مربوط به تهیه، تدوین و اجرای برنامههای عمرانی و اثرات ناشی از چگونگی انجام آنها و نیز مصرف حجم قابل توجهی از منابع مالی و غیر مالی کشور برای آن، ایجاب می‌نماید که فعالیتهای مزبور در چارچوب یک نظم سنجیده و هماهنگ تنظیم و اجرا گردیده و بر مبنای اصول فنی مورد بهره‌برداری قرار گیرد. نظام فنی و اجرایی برآن قسمت از برنامههای عمرانی کشور که مشتمل بر طرحهای عمرانی و نیز طرحهای سرمایه‌گذاری شرکتهای دولتی و مؤسسات وابسته به دولت و بخش خصوصی میباشد حاکمیت داشته و این مجموعه صرفاً ناظر بر ضوابط مربوط به طرحهای عمرانی کشور میباشد (پیوست تصویبنامه شماره 24525 ت/14898 هـ مورخ 4/4/1375).
2-3. نظام برنامه‌ریزی و کنترل پروژه و نقش نظام فنی و اجرایی در فرآیند برنامه‌ریزی طرحهای عمرانی
با اجرای نظام برنامه‌ریزی و کنترل پروژه که در چهارچوب نظام فنی و اجرای طرحهای عمرانی تدوین و ابلاغ شده،
انتظار می‌رود عوامل دست‌اندرکار طرحهای عمرانی با بهره‌گیری از گامهای مختلف برنامه‌ریزی و کنترل پروژه، شامل شناخت پروژه، برنامه‌ریزیهای راهبردی و عملیاتی و کنترلی پروژه، بر چگونگی تهیه و اجرای طرحها، چیرگی یافته و آنها را در زمان مقرر، با هزینه مشخص و مطابق مشخصات پیش‌بینی شده، به بهره‌برداری رسانند. (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1380 ،30).
نقش نظام فنی و اجرایی در تهیه و اجرای برنامههای عمرانی کشور در فرآیند برنامه‌ریزی نیز شامل موارد زیر است:
الف- مطالعات بنیادی، تحقیقاتی، پایه، منطقه‌ای (آمایش سرزمین) و جامع‌بخشی.
ب- تعیین اهداف کلان و سیاستهای کلی.
پ- تعیین اولویتها و تخصیص منابع
ت- تهیه طرحها
ث- اجرای طرحها
ج- ارزشیابی
نظام فنی و اجرایی، به ارائه اصول، روشها، معیارها، مقررات و ضوابط فنی و اجرایی، و نحوه انتخاب و بکارگیری عوامل دست‌اندرکار مربوط به آن در مراحل موضوع‌بندیهای «ت»، «ث»، «ج» نقش مؤثر و اساسی داشته و در مرحله «الف» نیز بر حسب مورد، نقش لازم خود را ایفا می‌نماید. (شیخ ودودی، 1385،260).
2-4. نحوه تصویب طرحها و پروژه‌های عمرانی
با استناد بند( ز) ماده71 قانون برنامه پنجساله چهارم، اعتبارات عمرانی استانها، به تفکیک فصول تصویب و در پیوست شماره 1 قانون بودجه درج می‌شوند.
طرحها و پروژه‌های استانی،وفق اعتبار مصوب فصول و مقررات و ضوابط حاکم بر آنها، به طور خلاصه و
براساس موارد ذیل، تعیین و تصویب می‌شوند:
1- طرحها و پروژه‌های تعیین شده بوسیله دستگاههای اجرایی ذیربط، ابتدا در کمیته برنامه‌ریزی شهرستان مطرح و مورد بحث و بررسی و تصویب قرار می‌گیرند.
2- طرحها و پروژه‌های تصویبی کمیته برنامه‌ریزی شهرستان به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان (معاونت برنامه‌ریزی استانداری) ارسال می‌شود آنگاه سازمان یاد شده، ضمن جمع‌بندی و تجزیه و تحلیل طرحها و پروژه‌ها با رعایت ضوابط بودجه و مدیریت منابع مالی، طرحها و پروژه‌ها را مورد پذیرش قرار می‌دهد.
3- طرحها و پروژه‌های پذیرفته شده در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (سابق) استان، در کمیته برنامه‌ریزی و توسعه استان متشکل از مدیران دستگاههای اجرایی و به ریاست استاندار، مطرح و مورد تصویب قرار می‌گیرند.
4- طرحها و پروژه‌های تصویبی کمیته برنامه‌ریزی و توسعه استان، از طریق سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان (معاونت برنامه‌ریزی استانداری) به دستگاههای ذیربط برای مبادله موافقتنامه شرح عملیات، ابلاغ می‌شوند.
5- دستگاههای اجرایی ذیربط، ضمن مراجعه به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان (معاونت برنامه‌ریزی استانداری) و براساس ضوابط و مقررات مربوط، مبادرت به مبادله موافقتنامه طرحها و پروژه‌های عمرانی مصوب می‌نماید.
6- موافقتنامه شرح عملیات مبادله شده مابین دستگاه اجرایی و معاونت راهبردی به واحدهای ذیل ارسال می‌شود: الف- دستگاه اجرایی «واحد بودجه»؛ ب- دستگاه اجرایی «واحد ذیحسابی»؛ ج- دیوان محاسبات استان؛
د- خزانه معین استان؛ هـ- حوزه معاونت امور عمرانی استانداری. (وسیعی، 1383، 48).
2-5. مراحل اجرای طرحها و گرفتن تضمین برای آنها
طرحها و پروژه‌هایی که توسط دستگاههای اجرایی و بمنظور تملک دارائیهای سرمایه‌ای و زیربنایی اجرا می‌شود، شامل مراحلی به شرح زیر میباشد (نشریه شماره 51 سازمان حسابرسی)
1- مطالعات مقدماتی طرح یا پروژه: اجرای طرحها و پروژه‌های عمرانی نیازمند انجام مطالعات مقدماتی است، این مطالعات که پیش از اجرای طرح صورت می‌گیرد، شامل آثار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی طرح یا پروژه خواهد بود در واقع مطالعات مقدماتی طرح، هدف از اجرای طرح، نتایج اقتصادی، اجتماعی و در صورت ضرورت فرهنگی، جنبه‌های فنی و اجرایی و نیروی انسانی، تجهیزات و میزان اعتبار موردنیاز و مواردی از این گونه، مورد توجه کارشناسان مسئول انجام مطالعه قرار خواهد گرفت. این مرحله بصورت معمول از راه شرکتهای مهندسین مشاور صاحب صلاحیت و یا دفتر فنی دستگاه اجرایی (به شرط داشتن نیروی انسانی متخصص) انجام می‌شود.
در مرحله مطالعات مقدماتی، ویژگیهای کلی طرح یا پروژه شامل؛ مشخصات فنی، آثار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، امکانات اجرایی و محدودیتهای اجرای پروژه و بهای تمام شده برآوردی، تعیین و گزارش لازم جهت گرفتن تصمیم در مورد اجرا یا عدم اجرای پروژه توسط مهندسین مشاور ارائه خواهد گردید. دستگاه اجرایی در صورتیکه اجرای پروژه را منطبق با سیاستهای کلی بودجه سالانه و برنامه پنجساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی تشخیص دهد، نسبت به تصویب طرح اقدام و موضوع را جهت انجام اقداماتی مانند تهیه نقشه‌های اجرایی و فنی و ارائه برنامه زمانبندی و برآورد مقادیر کار به واحد مسئول برگشت می‌دهد. واحدهایی که مسئولیت انجام مطالعه را بعهده دارند، اعم از اینکه دفتر فنی کارفرما و یا مهندسین مشاور طرف قرارداد باشند، اقدامات بعدی را انجام و شرایط را برای ارجاع کار به پیمانکار فراهم می‌نمایند.
2- ارجاع کار به پیمانکار: طرحها یا پروژه‌های عمرانی به روشهای گوناگون قابل ارجاع به پیمانکار می‌باشند. برای ارجاع کار به پیمانکار یا از روش مناقصه عمومی و محدود استفاده می‌شود و یا بدون انجام مناقصه اعم از عمومی یا محدود، اجرای طرح یا پروژه را به پیمانکار واجد شرایط واگذار می‌نمایند. در روش مناقصه عمومی، از کلیه پیمانکاران واجد صلاحیت (پیمانکارانی که صلاحیت آنها به تأیید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (سابق) رسیده است)، از راه روزنامه‌های کثیرالانتشار دعوت می‌شود تا در مدت زمان معینی برای دریافت اسناد و شرایط مناقصه به دستگاه اجرایی مراجعه و در تاریخ مشخصی که در شرایط مناقصه تعیین می‌شود، قیمت پیشنهادی و مدارک مورد درخواست خود را در پاکت‌های جداگانه، ارائه نمایند. در این شیوه ارجاع کار، کمیسیون مناقصه دستگاه اجرایی مرکب از معاون اداری و مالی یا مقامات مشابه، ذیحساب یا نماینده او، نماینده رئیس دستگاه اجرایی و کارشناس فنی، در تاریخ موردنظر تشکیل جلسه داده و در مورد انتخاب پیمانکار تصمیم لازم می‌گیرند. در صورتیکه نفر اول بعنوان برنده مناقصه توسط کمیسیون تعیین شود مراتب بصورت کتبی به ایشان و نفر دوم ابلاغ می‌گردد تا در مدت زمان حداکثر هفت روز (بدون احتساب روزهای تعطیل) نسبت به ارائه تضمین انجام تعهدات و انعقاد قرارداد اقدام نماید در صورتیکه نفر اول حاضر به انعقاد قرارداد در مهلت مقرر نشود، سپرده شرکت در مناقصه او به نفع دستگاه اجرایی ضبط و مراتب به نفر دوم ابلاغ می‌گردد و در صورت سرپیچی نفر دوم از انعقاد قرارداد، سپرده او نیز ضبط و تصمیم لازم در خصوص ارجاع کار از راه تجدید مناقصه یا ترک تشریفات مناقصه،گرفته خواهد شد.
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 19 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلود مقاله بررسی و ارزیابی تأثیر عوامل غیرمالی
